UNIDAD DE EMPRESA
El caso de las personas jurídicas que pueden configurarla. El art. 15. del decreto 2351 de 1965 es sustitutivo del 194 del C. Sustantivo del Trabajo. En la nueva disposición se introdujo como modalidad nueva el caso de las personas jurídicas que pueden configurar unidad de empresa. Ya no se trata únicamente de toda unidad de explotación económica o de las varias unidades dependientes económicamente de una misma persona natural o jurídica sino que en relación con las personas jurídicas se estableció un predominio económico entre la principal y las filiales o subsidiarias cuando cumplan actividades similares, conexas o complementarias.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Consejero Ponente: EDUARDO AGUILAR VELEZ
Bogotá, D.E., veinticinco (25) de noviembre (11) de mil novecientos setenta y uno (1961)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
El Sindicato Único de Trabajadores de Coltejer, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de simple nulidad, ha solicitado al Consejo de Estado que, previos los trámites correspondientes se hagan las siguientes declaraciones:
«PRIMERA. Que es nula la resolución No. 0446 de mayo 6 de 1969 proferida por el Ministro del Trabajo por la que se declaró que existe unidad de empresa entre los establecimientos industriales denominados MANUFACTURAS SEDECO S.A. y PLANTA DE ACABADOS con relación a la empresa llamada COMPAÑIA COLOMBIANA DE TEJIDOS S.A. (COLTEJER), de la cual son dependientes aquellos establecimientos.
«SEGUNDA. Que se comunique oportunamente lo resuelto al señor Ministro del Trabajo para efecto de que se dé cumplimiento a lo dispuesto dentro del término previsto en el Art. 121 del C.C .A.»
HECHOS
Los hechos que sirven de fundamento a la acción pueden resumirse así:
El Sindicato Textil de Coltejer nombre con que nació a la vida jurídica pero que posteriormente se modificó, fue reconocido como persona jurídica por medio de la Resolución No. 218 de noviembre 15 de 1944 del Ministerio de Gobierno. Años después se hicieron algunas modificaciones a sus estatutos y se le cambió el nombre por el de Sindicato Único de Trabajadores de Coltejer, reforma que fue aprobada por resolución No. 80 de 1949 del Ministerio de Justicia.
El Sindicato aludido, conforme a sus estatutos, es una organización de base cuyo domicilio principal es la ciudad de Medellín, al cual pueden afiliarse todos los trabajadores que laboren al servicio de la Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer).
A petición del apoderado del Sindicato Textil Sedeco se declaró la unidad de empresa por el Ministerio del Trabajo, por medio de la resolución que se demanda, habiéndose declarado tal unidad dentro de los establecimientos Industriales denominados Manufacturas Sedeco S.A. y Planta de Acabados, con relación a la empresa Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer).
Para llegar a tal determinación el Ministro del Trabajo hizo una valoración de la prueba unilateralmente presentada por el abogado solicitante, desatendiendo el requisito básico exigido por el decreto para la declaración de unidad de empresa, o sea, la demostración del predominio económico de la sociedad considerada como principal sobre la filial, requisito éste que se echó de menos en la resolución materia del recurso, al no haberse demostrado que la Compañía Manufacturas Sedeco S.A. fuera filial de la Empresa Compañía Colombiana de Tejidos S.A. Esta apreciación se destaca con certidumbre, que no deja lugar a dudas, en la propia resolución, en la cual se afirma: «Que por medio de la escritura pública No. 1578 de 25 de julio de 1937, otorgada en la notaría segunda del Circuito de Medellín, se constituyó la sociedad anónima denominada «Manufacturas Sedeco S.A.», con domicilio en la ciudad de Medellín, sin que se sepa quienes son los actuales accionistas de dicha sociedad, pues de ello no hay ninguna constancia en los autos.
La otra prueba que se tuvo en cuenta para hacer tal declaración fue la testifical, la que carece de la plenitud probatoria que se le atribuye por ser vagas las declaraciones en relación con determinados hechos necesarios de precisar. El predominio económico de la sociedad principal sobre las filiales, requisito esencial para demostrar la unidad de empresa, no aparece configurado por parte alguna. Esta prueba solo es posible en relación con el capital social y el número de acciones que la principal posee en la filial. Las declaraciones recibidas en la etapa gubernativa sobre ciertos aspectos secundarios en el problema planteado, no dan la certeza suficiente para que se hubiese declarado la unidad de empresa.
Concepto de Violación y Normas Violadas. Se citaron en la demanda, como normas violadas, el artículo 15 del decreto 2351 de 1965, el 20 de la ley 81 de 1960 y el 66 del C.C.A. en cuanto en éste último se consagra la desviación de poder como causal de nulidad de los actos administrativos.
Se expresa la demanda, como concepto de violación lo siguiente:
«El elemento predominio económico a que se refiere el decreto no es intrascendente y de poca monta para hacer la declaración, sino que es forzoso y esencial probarlo, sin que pueda deducirse como antes lo expresé de declaraciones vagas, que cuando más servirán para demostrar la subordinación parcial en el aspecto de su administración, pero no en el económico que es el que se requiere. Se hace necesario una demostración objetiva plena, que acredite que la que se tiene como empresa principal tenga por lo menos el 50o/o de los derechos sociales o acciones de la filial, conforme lo preceptúa el art. 20 de la ley 81 de 1960, disposición ésta que igualmente se desatendió por la resolución acusada.
«Se está ante dos sociedades anónimas, Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer) y Manufacturas Sedeco S.A. y corno tales se hace imposible saber por la escritura de constitución, si la segunda tiene el carácter de filial de la primera a causa de que los fundadores suscriben su capital en acciones que a diario pueden cambiar de dueño. La modalidad misma de la sociedad en que el capital social está representado en acciones de libre circulación y comercio, exige saber con certeza, si en realidad Manufactura Sedeco S.A. es filial de la Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer) y si a la fecha de la solicitud, la que se tiene como principal era dueña por lo menos del 50o/o del capital social en acciones de la otra.
«Mientras no se demuestre con suficientes elementos de juicio la preeminencia económica de la una sobre la otra, no es posible llegar a conclusiones definitivas sobre unidad de empresa. La sociedad anónima es una sociedad de capital controlada por el Estado, el que se limita a estudiar si fue regular su formación, si el capital aportado efectivamente lo fue, pero sin tener en cuenta las personas que inicialmente la formaron. En esta clase de sociedades como lo anota al tratadista José Gabino Pinzón «se prevé la libertad de enajenar el derecho que deriva el accionista del hecho de suscribir y pagar una de esas cuotas de capital, se asegura la conservación o subsistencia del fondo social, a pesar de las contingencias de los asociados, y se facilita la separación de un accionista». Lo anterior para concluir que la escritura de constitución de la sociedad nada dice con respecto a los socios actuales, haciéndose necesario acudir a otras pruebas para evidenciar con certeza tal demostración.
«La prueba testificar en este caso solo servirá para complementar otra clase de pruebas y quizá para demostrar algunos de los otros requisitos exigidos por el decreto para declaratoria de unidad de empresa, como sería la de actividad similar y la conexidad entre las mismas, pero en ninguna forma para acreditar el carácter de accionistas de una sociedad en otra y el valor exacto de inversión en la que se consideró como filial.
«De lo expuesto se concluye que la resolución acusada se desatendió del elemento básico o insustituible para declarar la unidad de empresa, o sea, la comprobación del predominio económico de la principal sobre la que se considera como filial, incurriendo con tal omisión en violación de la ley, a producir un acto administrativo sin la observancia integral de los requisitos exigidos. Con tal proceder se incurre además en el fenómeno de desviación de poder, consistente en haber ejecutado el funcionario una competencia más allá de sus límites, por estar supeditada el ejercicio de la misma, a la comprobación necesaria de determinado requisito que no lo fue, fenómeno éste que hace anulable el acto, conforme lo estatuye el art. 66 del C.C.A. en el que se contempla la desviación de poder como causa suficiente de anulación».
Parte Impugnadora: El «Sindicato Textil Sedeco» se hizo parte en el juicio, por medio de apoderado, para impugnar la demanda. Sostiene la parte impugnadora que el Consejo debe inhibirse para fallar de fondo el presente negocio porque no se acreditó la existencia legal del Sindicato demandante, ni la personería de sus representantes en el juicio, pues no se demostró que la resolución por medio de la cual se reconoció Personería Jurídica al actor se hubiera publicado en el diario oficial, requisito este sin el cual tal reconocimiento no surte efectos, de conformidad con lo preceptuado en el decreto 1326 de 1922, en el 479 de 1932 y en el art. 367 del Código Sustantivo del Trabajo. La prueba para demostrar tal publicación no puede ser otra que el diario oficial en el cual se hizo.
Además, los estatutos del Sindicato, expresan que para que el presidente del mismo pueda otorgar poderes se requiere autorización de la Junta Directiva y tal autorización
En caso de que no se acepta la excepción propuesta, la parte impugnadora sostiene la validez de la Resolución enjuiciada porque se ha demostrado que existe una unidad de explotación económica entre los establecimientos industriales a los cuales ella se refiere. Cita un fallo del Consejo de Estado fechado el 21 de noviembre de 1963 en apoyo de su tesis.
Concepto Fiscal La Fiscalía Cuarta de la Corporación, a cargo de la doctora Aydee Anzola Linares, al emitir concepto de fondo, plantea, igualmente, la inhibitoria de la Sala para fallar de fondo, por los mismos motivos invocados por la parte impugnadora y sostiene, finalmente, que aparece claramente demostrada la unidad de empresa entre «Manufacturas Sedeco S.A.» y «Planta de acabados», en relación con Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer). Cita también el fallo proferido por esta Corporación en el año de 1963.
El juicio se tramitó con el lleno de las formalidades que le son propias. Se decretó una audiencia pública y en ella intervino solamente el apoderado del Sindicato demandante. Para resolver la Sala hace las siguientes.
CONSIDERACIONES:
Sea lo primero estudiar si realmente existe la excepción propuesta por la parte impugnadora y por la Fiscalía. Ciertamente, la resolución que se dicte sobre reconocimiento de personería jurídica debe publicarse en el diario oficial y solamente quince días después de hecha surte efectos el reconocimiento. Esto es, empieza la existencia de la persona jurídica. Pero de aquí no puede concluirse, como lo hace la Fiscalía y la impugnadora, que la prueba requerida para acreditar la existencia de tal persona jurídica sea la presentación del diario oficial en el cual se insertó la publicación. Si, como en el caso a estudio, el Ministerio de Trabajo certifica que el Sindicato demandante tiene personería Jurídica, es lógico concluir que la tiene porque llenó los requisitos exigidos por la ley para ello, entre los cuales, obviamente, debe contarse la publicación de la resolución sobre reconocimiento. En otra forma no podría certificarse la existencia de la persona jurídica del demandante.
No acepta, pues la Sala, el planteamiento de que solo con la presentación del diario oficial en que consta la publicación de la Resolución se acredita la existencia de un Sindicato.
En relación con la falta de autorización por parte de la Junta Directiva del Sindicato de Coltejer, el Presidente del mismo para otorgar poder al abogado apoderado, es suficiente decir que ya obra en los autos tal autorización y la ratificación expresa de lo actuado por parte del apoderado (art. 115 del
C.C.A.). No es pertinente, por lo mismo declarar la excepción propuesta por la parte impugnadora y por la Fiscalía.
En relación con el fondo del problema debatido la Sala hace los siguientes planteamientos:
El art. 15 del decreto 2351 de 1965 expresa lo siguiente:
«Definición de Empresa.
«1. Se entiende como una sola empresa toda unidad de explotación económica o las varias unidades dependientes económicamente de una misma persona natural o jurídica que corresponden a actividades similares, conexas o complementarias y que tengan trabajadores a su servicio.
«2. En el caso de las personas jurídicas existirá unidad de empresa entre la principal y las filiales o subsidiarias en que aquella predomine económicamente, cuando, además, todas cumplan actividades similares, conexas o complementarias, pero los salarios y prestaciones extralegales que rijan en la principal al momento de declararse la unidad de empresa, solamente se aplicarán en las filiales o subsidiarias cuando así lo estipule la respectiva convención colectiva de trabajo, o cuando la filial o subsidiaria esté localizada en una zona de condiciones económicas similares a la de la principal, ajuicio del Ministerio o del juez del trabajo.
«3. El Ministerio del Trabajo, de oficio o a solicitud de parte y previa la investigación administrativa del caso, podrá declarar la unidad de empresa, de que trata el presente artículo, para lograr el cumplimiento de las leyes sociales. También podrá ser declarada judicialmente».
Este artículo es sustitutivo del 194 del C. Sustantivo del Trabajo. En la nueva disposición se introdujo como modalidad nueva el caso de las personas jurídicas que pueden configurar unidad de empresa. Ya no se trata únicamente de toda unidad de explotación económica o de las varias unidades dependientes económicamente de una misma persona natural o jurídica, sino que en relación con las personas jurídicas se estableció un predominio económico entre la principal y las filiales o subsidiarias cuando cumplan actividades similares, conexas o complementarias.
Es muy posible que esta nueva modalidad haya sido introducida en la ley a virtud del fallo proferido por el Consejo de Estado con fecha 21 de noviembre de 1963, citado por la parte opositora y por la Fiscalía. En esta providencia se dijo claramente que lo que la ley buscaba era precisamente obtener que no se fraccionara artificialmente la unidad objetiva de la empresa en virtud de la ficticia pluralidad de dueños, ya que ello iría en desmedro de los derechos tutelados por el estatuto laboral. Lo que se pretende con la norma es restaurar una verdad económica que rehace la situación artificial que se pretenda crear por parte del capital fraccionado.
No se puede, obviamente, analizar la situación particular de cada compañía en relación directa y única con los negocios que se le han atribuido dentro del programa general de actividades comunes en una organización empresarial compleja. Es necesario buscar si esta actividad compleja corresponde a una unidad de dirección y a una unidad patrimonial que opera a través de entes jurídicos formalmente autónomo., pero materialmente supeditados.
Cuando esto ocurre en relación con personas jurídicas distintas debe declararse la unidad de empresa. En otras palabras, cuando se trata de sociedades es preciso demostrar que existe una unidad de dirección y una unidad patrimonial entre las empresas principal y las filiales o subsidiarias. El decreto 2351 de 1965, introdujo entonces el elemento «predominio económico», entre la sociedad principal y las filialres, para que se pudiera declarar la unidad de empresa. De este predominio económico se habló precisamente en el fallo del Consejo que se ha citado. Este fallo se refiere a la declaratoria de unidad de empresa entre las firmas «Leónidas Lara e Hijos» y la «Compañía Ganadera Limitada», en donde se demostró que a pesar de ser personas jurídicas distintas la primera tenía un aporte en la segunda equivalente al 77o/o del capital de esta.
En el caso a estudio, por parte alguna aparece demostrado que la Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer) tenga predominio económico sobre Manufacturas Sedeco S.A. En la misma resolución que se enjuicia se dijo claramente que no se sabía quienes eran los actuales accionistas de la última compañía citada.
Bien es verdad que en la investigación realizada por la Superintendencia de sociedades anónimas se dijo, en relación con Coltejer, que se encontraba constituida por los siguientes departamentos:
«Coltefabrica
Rosellon
Sedeco
Planta de Acabados
Coltehilos
Ingeniería y Servicios
Rionegro
Gerencia
Pero además se constató que «los activos y personal al servicio de Sedeco, Coltehilos y Rionegro pertenecen, en su orden, a las sociedades Manufacturas
Sedeco S.A., Fábrica de Hilos Coltejer S.A. y Textiles Rionegro, S.A., teniendo la Compañía Colombiana de Tejidos S.A. contratos con estas últimas para utilizar no solo sus activos sino el personal en ellas ocupado».
Esta certificación pudiera servir para concluir que Manufacturas Sedeco S.A. forma parte del complejo empresarial de Coltejer, pero como se trata de una sociedad anónima es indispensable demostrar que esta última tiene un predominio económico sobre la primera, cuestión que no aparece acreditada en la investigación adelantada por el Ministerio.
En relación con Planta de Acabados se ha acreditado plenamente que ella no es persona jurídica sino que constituye una simple factoría de Coltejer. Por lo mismo en relación con ella la resolución está bien fundamentada.
Pero hay otro aspecto del problema que resulta interesante tratar en esta providencia y es el relativo a la desviación de poder, vicio alegado por el demandante y que aparece de bulto en los autos.
Dentro de los elementos del acto administrativo se encuentra el fin o finalidad del mismo. Han dicho los tratadistas que en relación con la finalidad del acto administrativo deben considerarse las siguientes reglas:
- a) El agente administrativo no puede perseguir sino un fin de interés
- b) El agente público no debe perseguir una finalidad en oposición
a la ley. - No basta que el fin perseguido sea lícito y de interés general, sino que es necesario, además, que entre en la competencia del agente que realiza el acto , y
- Pero aun siendo lícito el fin de interés público y dentro de la competencia del agente, no puede perseguirse sino por medio de los actos que la ley ha establecido al efecto, (ver Fraga pag. 303. Octava Edición).
Cuando el agente persigue un fin distinto al que la ley le señala incurre en la llamada desviación de poder, que se encuentra sancionada en nuestro derecho administrativo con la nulidad del acto, de conformidad con lo previsto en el art. 66 del C.C.A.
Ahora bien: La Finalidad por la cual se declara la unidad de empresa está establecida en el mismo artículo 15 del decreto 235 1 de 1965, al decirse que ella se declara para «logar el cumplimiento de las leyes sociales». Esto es para que surta sus consecuencias jurídicas en todas las materias reguladas por el estatuto sustantivo del trabajo
Si se estudia detenidamente el expediente se puede llegar a la conclusión de que la Unidad de Empresa que se declaró entre Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer) como empresa principal y Manufacturas Sedeco S.A. y Planta de Acabados, como dependientes de aquella, se hizo con una finalidad distinta a la de lograr el cumplimiento de las leyes sociales. Así se desprende claramente de la resolución 524 de 1969, emanada del mismo Ministerio del Trabajo, mediante la cual se dispuso que la Organización Sindical que cuente con mayor número de trabajadores entre el Sindicato de Manufacturas Sedeco y la seccional de planta de acabados, debe admitir al personal de organización sindical que sea minoritario. Como si la unidad de empresa se hubiese declarado entre Sedeco y Planta de Acabados y no entre éstas con relación a Coltejer.
Lógico hubiese sido que el Sindicato Único de Coltejer si resultaba mayoritario en relación con el de Sedeco y el de Planta de Acabados estuviera obligado a admitir a los minoritarios; así, se hubiera dado una finalidad de acuerdo con la ley, a la declaratoria de Unidad de Empresa.
En conclusión la Sala piensa que el Ministerio obró con una finalidad contraria a la ley al declarar la Unidad de Empresa en la resolución acusada, pues parece claro que se buscó una finalidad distinta a la prevista en la ley con tal proceder.
La resolución demandada habrá de anularse, pero únicamente en cuanto ella declaró la Unidad de Empresa entre Manufacturas Sedeco S.A. y Compañía Colombiana de Tejidos S.A. (Coltejer), pero no en relación con Planta de Acabados y esta última sociedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con el Concepto Fiscal,
FALLA
Declárase no probada la excepción propuesta en este juicio por la parte impugnadora y por la Fiscalía.
Decrétase la Nulidad de la Resolución No. 446 de 6 de mayo de 1969, proferida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cuanto por ella declaró la Unidad de Empresa entre Manufacturas Sedeco S.A. y Compañía Colombiana de Tejidos S.A. Coltejer.
Comuniqúese al señor Ministro la anterior determinación.
Copíese, notifíquese y archívese el expediente.
Se hace constar que esta providencia fue aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de noviembre de 1971.
RAFAEL TAFUR HERRON EDUARDO AGUILAR VELEZ NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ ALVARO OREJUELA GOMEZ JORGE A. TORRADO TORRADO SECRETARIO